Aspectos do controle da administração para concursos públicos

O controle da Administração Pública é um dos temas mais importantes do Direito Administrativo e do Direito Constitucional para concursos públicos. Isso ocorre porque a Constituição Federal estabelece diversos mecanismos destinados a fiscalizar a atuação administrativa, proteger o patrimônio público e garantir que os agentes públicos atuem de acordo com a lei e com os princípios administrativos.

Nesse contexto, as provas costumam explorar as diferenças entre controle interno e externo, controle finalístico e hierárquico, as competências dos Tribunais de Contas, o controle exercido pelo Poder Legislativo e o alcance do controle judicial.

Além disso, é fundamental compreender que a Administração Pública não atua de maneira absolutamente livre. Portanto, seus atos estão sujeitos a diferentes mecanismos de fiscalização e responsabilização.

1. Aspectos do Controle da Administração Direta sobre a Administração Indireta

Um dos pontos mais cobrados em concursos é a relação existente entre a Administração Direta e a Administração Indireta.

Nesse caso, não existe relação de hierarquia entre pessoas jurídicas distintas. O que existe é uma relação de vinculação, que permite o exercício do chamado controle finalístico, também conhecido como:

• tutela administrativa;
• supervisão ministerial, no âmbito federal;
• controle finalístico.

Assim, uma autarquia ou empresa pública não está subordinada hierarquicamente ao órgão da Administração Direta ao qual está vinculada.

Controle finalístico x poder hierárquico

O poder hierárquico manifesta-se internamente, entre órgãos e agentes de uma mesma pessoa jurídica.

Por outro lado, na relação entre Administração Direta e Indireta, existe vinculação e controle finalístico, e não subordinação hierárquica.

Essa diferença é fundamental para as provas.

Recurso hierárquico impróprio

Quando uma pessoa interpõe recurso perante autoridade pertencente a outra pessoa jurídica, mas que possui competência legal para apreciar a matéria, temos o chamado recurso hierárquico impróprio.

Ele está relacionado ao controle finalístico e não decorre de poder hierárquico.

Portanto:

Recurso para autoridade hierarquicamente superior da mesma estrutura: recurso hierárquico próprio.

Recurso para autoridade de outra pessoa jurídica, com competência legal: recurso hierárquico impróprio.

2. Aspectos do Controle Interno e Controle Externo

Quanto à extensão, o controle da Administração Pública pode ser classificado em interno e externo.

Controle interno

É aquele realizado pela própria entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, dentro de sua própria estrutura.

A Constituição Federal determina, em seu art. 74, que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário devem manter sistemas de controle interno de forma integrada.

São exemplos:

• controle exercido pelo Poder Executivo sobre seus próprios órgãos;
• atuação das controladorias internas;
• atuação das corregedorias;
• fiscalização realizada por órgãos integrantes da própria estrutura administrativa.

Controle externo

O controle externo é realizado por órgão estranho à estrutura responsável pelo ato controlado.

São exemplos:

• fiscalização realizada pelos Tribunais de Contas;
• controle exercido pelo Poder Legislativo;
• controle judicial de atos administrativos.

Um exemplo clássico de prova é a sustação, pelo Poder Legislativo, de ato normativo do Poder Executivo que exorbite do poder regulamentar.

Nesse caso, há controle externo porque o Legislativo está controlando ato praticado pelo Executivo.

3. Fiscalização Contábil, Financeira, Orçamentária, Operacional e Patrimonial

O art. 70 da Constituição Federal estabelece cinco grandes modalidades de fiscalização, abaixo segue alguns aspectos:

Aspecto: Fiscalização contábil

Relaciona-se aos registros e à escrituração contábil dos atos de gestão.

Aspecto: Fiscalização financeira

Está relacionada à movimentação de recursos financeiros, especialmente receitas e despesas.

Aspecto Fiscalização orçamentária

Examina a execução do orçamento e a correta aplicação dos recursos conforme as leis orçamentárias.

Aspecto Fiscalização operacional

Avalia o funcionamento da Administração, incluindo aspectos relacionados à eficiência, aos procedimentos e ao alcance dos objetivos e metas estabelecidos.

Aspecto Fiscalização patrimonial

Relaciona-se à gestão, conservação, utilização e controle dos bens públicos.

Dica de prova: quando o enunciado mencionar objetivos e metas, eficiência, desempenho ou funcionamento da Administração, fique atento à fiscalização operacional.

4. Aspectos referentes aos Tribunais de Contas e Controle Externo

Os Tribunais de Contas exercem importante função no sistema de controle externo da Administração Pública.

No âmbito federal, o art. 71 da Constituição atribui diversas competências ao Tribunal de Contas da União, entre elas:

• apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República;
• julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por recursos públicos;
• apreciar, para fins de registro, determinados atos de admissão de pessoal;
• apreciar concessões de aposentadorias, reformas e pensões;
• realizar auditorias e inspeções;
• aplicar sanções;
• assinar prazo para correção de ilegalidades;
• sustar atos nas hipóteses constitucionais.

Nomeações para cargos em comissão

Um ponto muito cobrado é que o Tribunal de Contas não aprecia, para fins de registro, as nomeações para cargos de provimento em comissão.

A Constituição expressamente estabelece essa exceção.

Aposentadoria pelo RGPS

Outro ponto relevante é a diferença entre aposentadorias submetidas ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e aquelas vinculadas ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

Nas situações envolvendo servidor aposentado pelo RGPS, não se aplica a mesma sistemática constitucional de registro da aposentadoria pelo Tribunal de Contas prevista para os benefícios sujeitos à apreciação da Corte de Contas.

5. Tribunais de Contas não exercem poder hierárquico

Os Tribunais de Contas são órgãos de controle externo e não integram a estrutura hierárquica do Poder Legislativo.

Embora auxiliem o Legislativo no exercício do controle externo, não existe relação de subordinação hierárquica entre eles.

Consequentemente, Tribunal de Contas não possui competência para instalar Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI).

As CPIs são instrumentos próprios do Poder Legislativo.

6. Controle sobre Empresas Estatais

As empresas públicas e sociedades de economia mista, embora possuam personalidade jurídica de direito privado, administram recursos e patrimônio públicos em determinadas situações.

Por isso, estão sujeitas ao controle dos Tribunais de Contas.

Esse entendimento decorre da própria Constituição, especialmente das competências relacionadas à fiscalização dos responsáveis por recursos, bens e valores públicos.

Assim, é incorreto afirmar que uma empresa estatal estaria fora do controle externo simplesmente porque possui personalidade jurídica de direito privado.

7. Controle do Legislativo sobre a Administração Pública

O controle legislativo é exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública, especialmente sob os aspectos político e financeiro.

Entre suas manifestações estão a fiscalização da atuação do Executivo e a apreciação das leis orçamentárias.

O Legislativo participa da análise dos projetos relativos ao:

• Plano Plurianual (PPA);
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
• Lei Orçamentária Anual (LOA);
• créditos adicionais.

Além disso, compete ao Congresso Nacional sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa.

Atenção!

A eleição da Mesa da Assembleia Legislativa e a constituição de suas Comissões não representam controle externo. São atos relacionados à própria organização interna do Poder Legislativo.

8. Responsabilidade do Controle Interno

A Constituição também estabelece uma importante consequência para os responsáveis pelo controle interno.

Segundo o art. 74, § 1º, ao tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, os responsáveis pelo controle interno devem dar ciência ao Tribunal de Contas.

Caso permaneçam omissos, ficam sujeitos à responsabilidade solidária.

Portanto, em uma questão envolvendo superfaturamento, irregularidade ou ilegalidade conhecida pelo responsável pelo controle interno, a omissão em comunicar o fato ao Tribunal de Contas pode gerar responsabilidade solidária.

9. Controle sobre Atos Discricionários

Os atos discricionários possuem certa margem de liberdade administrativa, especialmente quanto ao motivo e ao objeto, dentro dos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico.

Entretanto, discricionariedade não significa liberdade absoluta.

O Poder Judiciário pode controlar atos discricionários quanto à sua:

• legalidade;
• legitimidade;
• finalidade;
• competência;
• forma;
• motivação;
• razoabilidade;
• proporcionalidade;
• moralidade;
• impessoalidade.

Portanto, um ato discricionário pode ser anulado judicialmente quando apresentar ilegalidade ou violação ao ordenamento jurídico.

O Judiciário pode revogar ato administrativo?

Em regra, não.

A revogação decorre de razões de conveniência e oportunidade e constitui manifestação típica da Administração Pública.

O Judiciário, no exercício de sua função jurisdicional, não deve substituir o administrador na escolha legítima entre alternativas igualmente válidas.

Assim:

Judiciário: pode anular ato ilegal.

Administração: pode revogar ato válido por conveniência e oportunidade.

10. Controle dos Tribunais de Contas sobre a discricionariedade

Os Tribunais de Contas também podem fiscalizar atos discricionários, especialmente quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, razoabilidade e eficiência.

Isso, porém, não significa que possam simplesmente substituir o administrador em toda escolha discricionária.

Em outras palavras, o Tribunal de Contas pode verificar se a decisão respeitou os limites jurídicos e os princípios aplicáveis, inclusive quando houver abuso, excesso, deficiência ou ausência de adequada motivação.

Por isso, é incorreto afirmar que os atos discricionários estão completamente imunes ao controle externo.

11. Prefeito, Tribunal de Contas e Inelegibilidade

Outro ponto importante envolve as contas dos prefeitos.

O Tribunal de Contas emite parecer prévio sobre as contas do chefe do Poder Executivo municipal. Esse parecer somente deixa de prevalecer mediante decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal, conforme o art. 31, § 2º, da Constituição.

Além disso, a aplicação de multa pelo Tribunal de Contas não significa, automaticamente, que o agente se tornou inelegível.

A inelegibilidade depende do preenchimento dos requisitos previstos na legislação eleitoral, especialmente aqueles relacionados à rejeição de contas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, observadas as demais exigências legais.

Portanto:

Multa do Tribunal de Contas ≠ inelegibilidade automática.

12. Sistema de Jurisdição Una no Brasil

O Brasil adota o sistema de jurisdição una, também conhecido como sistema inglês ou sistema de monopólio de jurisdição.

Isso significa que o Poder Judiciário possui a palavra final em matéria jurisdicional.

Assim, decisões administrativas podem, em regra, ser submetidas ao controle judicial.

A chamada coisa julgada administrativa não impede a apreciação judicial da matéria.

Exceções importantes

Em concursos, destacam-se duas situações:

1. Questões desportivas: a Constituição exige o esgotamento das instâncias da justiça desportiva antes do acesso ao Judiciário.

2. Benefícios previdenciários: em regra, exige-se prévio requerimento administrativo perante o INSS para caracterizar a pretensão resistida, conforme a jurisprudência aplicável.

13. Resumo dos principais pontos para a prova

Para facilitar a revisão, memorize:

Tema	Regra
Direta x Indireta	Vinculação, não hierarquia
Controle da Direta sobre a Indireta	Controle finalístico / tutela
Recurso para autoridade de outra pessoa jurídica	Hierárquico impróprio
Controle interno	Realizado dentro da própria estrutura
Controle externo	Realizado por órgão estranho
Tribunal de Contas	Exerce controle externo
Empresa estatal	Pode ser fiscalizada pelo Tribunal de Contas
Cargo em comissão	Não há registro pelo TCU para fins do art. 71, III
CPI	É instrumento do Legislativo
Controle Legislativo	Político e financeiro
Ato normativo exorbitante	Legislativo pode sustá-lo
Controle interno omisso	Pode gerar responsabilidade solidária
Ato discricionário	Pode sofrer controle de juridicidade
Revogação	Em regra, competência administrativa
Anulação	Pode decorrer de controle judicial
Jurisdição brasileira	Una
Questões desportivas	Exigem esgotamento da justiça desportiva
Benefício previdenciário	Em regra, requerimento prévio ao INSS

Conclusão

O controle da Administração Pública constitui mecanismo essencial para garantir que os recursos públicos sejam utilizados de acordo com a Constituição, as leis e os princípios administrativos.

Para concursos públicos, entretanto, não basta memorizar conceitos isolados. É necessário compreender as diferenças entre hierarquia e vinculação, controle interno e externo, anulação e revogação, além das competências específicas dos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Poder Judiciário.

Em síntese, a Administração Indireta está sujeita ao controle finalístico, os Tribunais de Contas exercem controle externo, o Legislativo exerce controle político e financeiro, e o Judiciário realiza o controle de juridicidade dos atos administrativos.

Por fim, lembre-se da regra de ouro: discricionariedade não significa ausência de controle. O administrador possui liberdade dentro dos limites jurídicos; ultrapassados esses limites, o ato poderá ser submetido aos mecanismos de controle previstos no ordenamento jurídico.

Considerações Finais

Assim, pessoal, chegamos ao final da nossa leitura sobre “Aspectos do Controle na administração pública para concursos”, espero que o artigo tenha sido útil para você.

Assim, não deixe de estudar o assunto na íntegra por nossas aulas, além de treinar por meio de questões de concurso em nosso sistema de questões.

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